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(摘自淮海工学院学报(社会科学版·教育论坛),第9卷第22期,2011年11月)

摘 要:档案安全体系的建设是“十二五”期间档案工作的一个重要内容,安全体系建设应当具有大安全的理念。根据档案信息的发展方向,分析了影响档案安全的各种因子,从档案安全的软环境及保护档案安全的硬件建设入手,构建了氛围浓厚、全程覆盖、运行高效的档案安全保障体系。

关键词:档案;安全;体系

  《全国档案事业发展“十二五”规划纲要》明确提出,“十二五”期间全国档案工作要全面推进和完善覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系和确保档案安全保密的档案安全体系建设。档案安全保密体系的建设被提上重要议程。对于档案安全体系的构建,很多学者和档案工作人员都进行过深入的思考和探讨,并从各自的角度提出构想,为档案安全体系建设提供了理论和实践探索。

笔者认为,档案安全体系建设应站在更高的层次,突破传统档案安全理念,从大安全的角度进行考虑。

一、档案大安全体系的概念及内容

(一)档案大安全体系的概念和意义

所谓档案大安全体系,是指档案安全体系建设过程中,要拓宽档案安全理念,不能将档案安全仅理解为防火、防盗、防水、防高温、防高湿、防光、防霉、防虫等“八防”或“十防”措施,而是要消除危害档案安全的各种因子,确保有利条件的实施。档案大安全体系将档案安全扩展到档案形成前的资源安全、形成时的档案质量安全和形成后的移交、保管和利用安全;不仅包括档案实体安全和档案载体安全等显性安全,还涵盖档案信息安全等隐性安全的大安全概念。档案“大安全”理念的实施,将形成一个以档案形成、利用过程为轴线,以档案实体和信息为保护目标的覆盖整个流程、全方位的安全网络。档案“大安全”理念能够为克服实际安全工作中方法、措施和技术简单,安全工作的中心偏重于基础设施投入,忽视长期安全维护和管理,缺乏足够安全意识和风险意识等不良现象提供有力的支持。

(二)档案大安全体系的内容

档案大安全体系包括档案安全的软环境和硬件。软环境包括健全的档案安全法律、法规,社会公众的档案安全意识,健全并能得到有效执行的档案安全管理制度,以及档案安全科研等内容。档案安全硬件概括地说就是人、财、物方面的保障。首先,要有一支责任心强,工作水平高的精干档案工作人才队伍。人才在档案大安全保障体系中处于核心位置,所有政策的执行和安全措施的实施都离不开人的因素。其次,要保证档案安全所需的经费投入。在档案信息化建设的今天,足额的档案安全经费投入显得更加必要,否则保障档案安全的各项措施将因无法落实而沦为口号。最后是档案安全的物质保障。在档案的收集、整理、归档、保管和利用的流程中,保障档案实体安全的传统措施和保证档案信息安全的现代科技措施,均需要借助一定的物质手段才能得以实现。

二、构建档案大安全体系的思考

为确保档案安全保障体系建设的效果,根据档案大安全的理念构建档案的大安全体系,可从以下几个方面入手。

(一)加强档案大安全的软环境建设

1 完善档案大安全体系构建的法律、法规及政策体系 构建档案大安全体系,法律和法规是重要依据,因此必须要有完善的档案法律制度。在我国,关于档案安全的规定零星地散落在法律体系中。《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)第三条、第五条、第十三条和第十六条都有档案安全方面的规定,但这些条款着眼于宏观,可操作性和可执行性较差。《档案法》第二十四条及《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《实施办法》)第二十七条是关于档案违法的法律责任及处罚的规定,也可认为是保障档案实体安全的内容。

整个档案法律体系中,关于档案信息安全的规定相对较少。《档案法》第十四条有关于保密档案的保密要求,第十九条及《实施办法》第二十条有关于档案开放的时间要求,但缺少档案信息安全管理方面较为系统的法律规定。2009年2月新修改的《中华人民共和国刑法修正案(七)》中,第二百五十三条后增加的一条,即“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员,违反国家规定,将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息,出售或者非法提供给他人,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金”,“窃取或者以其他方法非法获取上述信息,情节严重的,依照前款的规定处罚”和“单位犯前两款罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照各该款的规定处罚”,这一条是对个人信息安全保护方面最为详细的规定。但对于不属于个人信息(隐私)、国家机密的普通档案信息的安全保护,法律目前基本还是一个空白。在政府信息公开的大背景下,信息安全的重要性提上了前所未有高度,制订完备的档案信息安全法律保障体系显得更为迫切。

构建档案安全法律体系,可从两个方面进行考量。第一,修改现行档案安全相关法律、法规的条款,完善档案安全的法律体系,切实提高法律、法规各条款的可执行性。形成由《档案法》统领,《实施办法》为脉,各种档案安全规章和安全制度为络的档案安全法律体系。第二,强化档案信息安全保障的力度。随着档案管理和利用信息化程度的提高,如何保证档案信息在流动中的安全、完整,应作为档案工作的首要任务。在我国还没有“信息安全法”的现状下,国家各级档案行政管理部门可针对自己属地管辖范围内的档案信息的安全,制订适合的部门规章或地方性规章,以使档案信息安全保护有法可依,有章可循。国家应加快“信息安全法”的制定,将信息资源(包括档案信息)的安全保护提高到法律层面。

2 强化公民的档案安全教育 公民的档案安全教育,根据公民的身份不同可分为三个层次。第一层次为普通社会公民的教育。这一层次的教育应着重于平时的档案信息安全和档案法律、法规的宣传,在增强公民档案意识的基础上,提高公民的档案安全责任意识,促使他们在利用档案、接触档案的过程中,自觉保护档案的实体安全和信息安全。第二层次为与档案工作相关联人员的教育,主要包括各级各类机关、部门的工作人员和企事业单位的工作人员。他们日常工作与档案工作密切相关,是档案资源的主要提供者和利用者,对档案信息资源建设、确保档案资料的安全性和完整性起至关重要的作用。因此,要着重从工作的岗位职责、法律责任等方面强调档案工作的重要性和严肃性,提高他们的档案安全意识和保密意识,确保档案实体和信息的安全。第三个层次是各级各类档案专业工作人员的教育。专业档案工作人员是档案安全的实践者,他们在档案资源的建设、收集、整理以及档案的公布和利用中发挥着主导作用,对档案的实体和信息安全负主要责任。专业档案工作者应当具有对历史负责、为未来着想的高度责任心,并能够将档案安全放在工作首位。对他们加强法律教育和专业素质培养,提高工作技能,是档案大安全体系建设的中心环节。

3 强调档案安全制度的执行力 在实际工作中,针对不同的工作内容,各档案行政管理机构和档案馆(室)一般都会制定比较完备的安全管理制度,但其实际执行情况却并不乐观。有的对于制度的执行不具有持久性,执行一段时间后便失去新鲜感,最后敷衍了事;有的则仅仅是“制度上墙”,实际工作中根本不执行;还有的嫌执行制度程序繁琐、怕麻烦,从而使执行力弱化。凡此等等,都使安全制度的执行流于形式,档案安全管理制度不能得到有效落实,严重影响到档案的安全。因此,强调档案安全制度的执行力,是档案大安全理念得到有效落实的关键步骤。

(二)加强档案大安全体系的硬件建设

档案大安全体系的建设,除了软环境建设外,更重要的是大安全体系的硬件支撑。而硬件建设可分为人力资源体系的建设和根据文件生命周期理论衍生出的过程控制所需的几大体系建设。

1 档案大安全的人力资源体系建设 在我们的各项事业建设中,人力因素始终是一个重要的影响因子。一支政治素质高、业务能力强的档案工作者队伍,对于档案大安全体系的构建是必不可少的。档案人力资源体系建设可采取以下几个措施:第一,对现有专业档案工作人员进行定期或不定期的专业培训,以不断提高他们的档案工作能力,强化其档案安全意识,使安全思想落实到日常的工作中,让档案安全的警钟常鸣。第二,加大档案专业教育的投入,档案专业教育中增加档案安全和信息安全教育的内容,让档案安全的意识和观念深入人心。第三,对兼职档案工作人员和一般的与档案工作有关的人员进行必要的档案安全知识培训,扩大档案安全工作的根基。最终结合档案专业教育,形成由专业档案工作人员、兼职档案工作人员和与档案工作相关人员组成的档案大安全工作的人力资源体系。

2 动态的档案大安全保障体系的构建

构建动态的档案大安全保障体系的理论依据基本符合前段控制、全程管理、后段监督的理论。它包括档案安全工作总体规划和档案信息资源安全体系、档案的质量安全监控体系、日常管理的安全体系、档案利用与开放的安全体系、安全责任追究体系等,强调安全的全过程完全控制。

前段控制思想落实到档案大安全体系中体现在以下几方面:档案安全保障的调研、详细规划;档案安全保障的标准化的建设与应用;合理的人员配置和技术力量储备、设备的选择和环境的控制、整个预防性安全保障体系的监督、检查和评估;装具、包装的选择;应急预案、抢救预案等等。通过前端控制,增加档案自身对恶劣环境的抵抗性,提高保管与维护的相对稳定性,延长档案文献遗产的寿命[1]。

安全的全过程控制是伴随着档案的生命周期而开展的安全保障活动。沿着档案信息流的方向,档案大安全体系中的过程控制首先包括档案信息资源的安全保障体系,其目的是防止档案资源的散失,确保应当成为档案的信息材料安全、完整。第二是档案的质量安全控制体系,包括档案的接收、信息检查、安全等级的划分、载体材料的处理等方面,使最终进入档案库房的档案信息不缺少、不冗余;档案载体、形式符合规范要求;有条件的可实现异质、异地存储备份。第三是档案日常安全管理体系,主要是档案库房的安全系统,如温湿度监控、“八防”等具体措施。第四是档案的利用和开放过程中的安全体系,主要是档案安全利用的保障,其内容为档案利用中的档案实体安全和信息安全,要确保档案不受到任何损害,更不能发生档案丢失和损毁;同时,因为档案的数字化程度增加,档案利用和开放更多地是通过数字化的档案信息传输实现的,如何确保经网络传输后数字化的档案信息与原始档案信息完全一致且传输过程中不发生信息外泄,是这个安全体系的目标。

在动态的档案大安全体系构建过程中,除上述几个安全体系的建设外,还有一个安全体系须有得到重视,即档案流转的安全体系构建。在实际工作中,因档案流转而致档案丢失和毁损的事情时有发生,在人事档案的流转中尤为突出,严重地影响档案权利人的利益。在全社会建立一个安全、稳定、高效的档案流转渠道,对档案流转渠道中组织、个人的资质和责任进行控制,是此安全体系构建的主要内容。

动态的档案大安全体系构建中的后期监督,主要是安全责任追究和整改体系建设。其主要内容为如何落实档案工作中的安全责任,谁最终对具体的安全责任负责,以及对出现档案安全责任后进行整改的程序设计等,这是整个档案大安全体系的一个保障体系。

档案大安全体系是一种管理和技术的集成,因档案保管状况、存储环境、载体多样而具有多样性的特点;它来源于实践、服务于实践,受到实践的检验而需不断完善。这决定了它的构建是一个复杂、长期、连续的工作,是一个不断完善、积累和总结的过程。

淮海工学院院长办公室,江苏连云港 田为付

参考文献:

[1] 张美芳,黄丽华,金彤.档案安全保障体系的构建[J].中国档案,2010(4):20-21.

[2] 田淑华.电子档案信息安全管理研究[D].太原:中北大学,2009.

 

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